Вопросы государственного регулирования рынков агропродукции

Важнейшей составной частью агропромышленного комплекса является зерновая отрасль, определяющая основу экономической безопасности страны. Специфика организации рынков пшеницы продовольственной и зерна фуражного позволяет отнести их к рынкам с развитой конкуренцией. Наиболее актуальной для данного рынка остается проблема обеспечения полной загрузки емкостей хлебоприемных предприятий в течение года. Для ее решения необходимо создание более благоприятных условий развития сельскохозяйственного производства. В целях экономического оздоровления неплатежеспособных сельскохозяйственных предприятий, сохранения и развития их ресурсного потенциала, преодоления спада и перехода к наращиванию производства сельскохозяйственной продукции привлекаются инвесторы из числа хозяйствующих субъектов, занятых переработкой сельскохозяйственной продукции. Все чаще элеваторы включаются в состав формируемых сельскохозяйственных интегрированных структур. В целом, современное состояние рынка зерна стран СНГ является следствием процессов его формирования в условиях перехода сельскохозяйственной отрасли на рыночные отношения с одновременным ослаблением роли государства. Результатом этого являются следующие тенденции и проблемы рынка зерна:

• сокращение государственных закупок зерна и переориентация системы реализации с государственных на альтернативные каналы сбыта;
• значительные изменения рыночных цен на зерно в зависимости от урожайности и сезонности производства, что оказывает дестабилизирующее влияние на зерновую отрасль в целом;
• появление на рынке большого количества посреднических структур, диктующих сельхозпроизводителям невыгодные ценовые условия;
• значительная доля бартерных операций, обусловленная необходимостью расчетов с предприятиями и организациями за поставки нефтепродуктов, горюче-смазочных материалов, удобрений, семян;
• слабая информационная прозрачность рынка и, как следствие, отсутствие равновесной цены, определяющей реальные спрос и предложение.

Нерешенность данных проблем приводит к деформированию системы ценообразования на зерно, диспаритету цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, снижению зависимости между ценой и качественными показателями зерна.

В условиях переходной экономики, для которой характерны указанные тенденции и проблемы, уполномоченные органы государственной власти стран СНГ предпочитают вводить "ручное" государственное регулирование рынка зерна. Часто, ставя перед собой благородную цель защиты национальных потребителей от роста мировых цен на зерно, правительственные органы не учитывают экономические последствия действий "ручного" регулирования, и как следствие - имидж страны как надежного торгового партнера.

Необходимо констатировать, что результаты административной реформы не дают должного эффекта. Отсутствие четкой программы реформирования приводит к ситуации, когда неоднократно меняются правила, причем иногда задним числом. В результате, участники рынка несут дополнительные издержки, затягивается принятие необходимых решений и документов, в том числе нормативно-правовых документов - технических регламентов, сохраняется непрозрачность работы таможенных и контролирующих органов, дублирование функций, прослеживается стремление ряда государственных учреждений и организаций к сохранению своего монопольного положения. 28 сентября 2006 г. Кабинет Министров Украины постановлением №1364 ввел лицензирование экспорта зерна. 11 октября правительство приняло постановление о квотировании экспорта зерновых. 30 ноября правительство Украины пересмотрело квоты экспорта зерновых. Однако из-за квотирования экспорта зерна Украина понесла серьезные потери в части дохода от экспорта и убытка производителей зерна, а также возникла ситуация непонимания рыночных отношений инвесторами.

На фоне стремления стран СНГ стать членами ВТО особую весомость приобретает сектор государственного регулирования - нетарифное регулирование в контексте повышения конкурентоспособности.

Деловые обзоры и обсуждения как в ВТО, так и в других торговых организациях указывают, что как в развитых странах, так и в странах, которые развиваются, требования технических регламентов, стандартов процедур оценки соответствия увеличивают расходы и могут создать больше проблем для экспортеров и правительственных организаций, чем какое-либо решение в области тарифного регулирования. Конкурентоспособность тесно связана с сертификацией. А сертификация тесно связана с предоставлением потребителю гарантий по соответствию покупаемых им товаров требованиям конкретных стандартов. С развитием сертификации стало очевидным ее положительное влияние на торговые связи между государствами: сроки получения разрешения на ввоз значительно сокращались для сертифицированного товара; не требовалось повторных испытаний в принимающей стране, если она признавала сертификат поставщика.

Однако по мере увеличения количества национальных систем сертификации все более отчетливо обозначились их различия. Эти различия связаны как со стандартами, на соответствие которым проводятся сертификационные испытания, так и с законами, на основании которых введена сертификация, а также с правилами процедуры сертификации и пр. В связи с этим определилась совсем другая роль сертификации в международной торговле - как технического барьера. Сертификационные барьеры возникают не только по указанным причинам, которые в определенной степени складывались объективно. Совсем иной механизм возникновения препятствий в торговле имеет превращение сертификации в способ протекционизма для защиты внутреннего (или регионального, как в ЕС) рынка от проникновения товаров иностранного производства. В таких случаях используют усложнение административной стороны испытаний импортируемых товаров, ужесточают контроль качества, принимают стандарты (государственные или региональные), касающиеся процедуры испытаний (например, европейские стандарты серии 45000), что отражается на порядке признания зарубежных сертификатов, а для некоторых стран признание вообще оказывается невозможным. Протекционистские меры нередко связаны с принятием национальных обязательных стандартов или технических регламентов под давлением транснациональных корпораций, которые, как известно, принимают активное участие в стандартизации на национальном уровне, обеспечивая главную часть финансирования деятельности национальных организаций по стандартизации и стремясь нередко получить возможность контроля над деятельностью технических комитетов.

Таким образом, вероятность превращения стандарта в инструмент конкурентной борьбы велика, а поскольку иностранному поставщику подобной продукции придется доказывать ее соответствие, как правило, в таких случаях весьма высоким требованиям, получить сертификат соответствия достаточно проблематично. В организации систем сертификации нередки случаи создания таких условий получения сертификата, которые невыполнимы для средних и тем более мелких фирм.

В международной торговле сложились жесткие правила по признанию зарубежного сертификата на импортируемую продукцию. Для успешного экспорта необходимо получить сертификат соответствия авторитетной, признанной во всех странах организации. А для этого требуются продолжительное время и немалые финансовые затраты. Подготовка к сертификации может быть сопряжена с необходимостью введения системы обеспечения качества, если этого требует схема сертификации.

Проблемы, связанные с нетарифными барьерами и путями их устранения, нашли отражение в Соглашении по техническим барьерам в торговле, которое принято на Уругвайском раунде ГАТТ в 1993 г. В области сертификационных барьеров Соглашение затрагивает вопросы процедуры оценки соответствия и признания оценки соответствия; международных и региональных систем оценки соответствия, а также информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия. Общий принцип Соглашения заключается в том, что для импортируемой продукции должен создаваться не менее благоприятный режим, чем для товаров внутреннего производства. По процедурам оценки соответствия Соглашение обязывает страны-участницы гарантировать выполнение центральными правительственными органами следующих положений:

• В тех случаях, когда требуется утвердительное подтверждение, что товары соответствуют техническим регламентам или стандартам, и существуют соответствующие руководства или рекомендации, выпущенные международными органами по стандартизации, или завершается их разработка, члены ВТО обеспечивают, чтобы центральные правительственные органы использовали их или их соответствующие разделы в качестве основы для своих процедур оценки соответствия, руководствуясь принципом: "один стандарт - одна процедура оценки соответствия - один сертитфикат". 
• В тех случаях, когда соответствующее руководство или рекомендация международного органа по стандартизации отсутствует или техническое содержание разрабатываемой процедуры оценки соответствия не согласуется с соответствующими руководствами и рекомендациями, выпущенными международными органами по стандартизации, и если эта процедура оценки соответствия может оказать существенное влияние на торговлю других членов, члены:
• публикуют на соответствующей ранней стадии уведомление в печати о предполагаемом введении конкретной процедуры оценки соответствия, с тем чтобы дать возможность заинтересованным сторонам в других странах - участницах ВТО ознакомиться с ним (п.5.6.1 Соглашения ТБТ);
• ерез Секретариат уведомляют другие страны-участницы о товарах, к которым применяется разрабатываемая процедура оценки соответствия, сопровождая уведомление кратким указанием ее цели и обоснованием разработки процедуры. Такие уведомления публикуются на соответствующей ранней стадии, когда еще могут быть внесены поправки и комментарии, либо приняты во внимание (п.5.6.2 Соглашения ТБТ).
• Процедуры оценки "не должны быть более строгими или применяться более строго, чем это необходимо" для удостоверения соответствия товара техническому регламенту (стандарту). Не должны создаваться препятствия в международной торговле и путем задержки испытаний; по просьбе заявителя его необходимо информировать о ходе оценки и объяснить причины задержки.
• Соблюдение конфиденциальности информации об испытуемом товаре необходимо для защиты законных коммерческих интересов.
• Если продукция, которая признана соответствующей техническому регламенту (стандарту), модифицирована, то следует процедуру ее оценки ограничить. В этом случае надо убедиться лишь в том, что продукция продолжает отвечать предъявленным требованиям.
• В качестве нормативной основы для процедуры оценки соответствия необходимо применять международные стандарты, руководства и рекомендации, изданные или находящиеся на завершающей стадии разработки в международных организациях. Невозможность их полного или частичного использования должна быть четко обоснована. Основные причины расхождений, как правило, относятся к требованиям национальной безопасности; предупреждениям вводящих в заблуждение действий; безопасности и здоровью людей; защите окружающей среды; географическим факторам (например, климату); фундаментальным проблемам в области инфраструктуры и технологий. Для того чтобы достигнуть более полной степени гармонизации процедур оценки соответствия, странам-участницам следует использовать все возможности для активного участия в деятельности международных организаций по стандартизации.

По признанию оценки соответствия центральными правительственными органами Соглашение обязует страны-участницы гарантировать принятие результатов оценки, если даже процедуры сами по себе в чем-то различаются, но "обеспечивают установление соответствия продукции применяемым техническим регламентам или стандартам так же, как и их процедуры". При этом признается возможность предварительных консультаций для достижения взаимопонимания по таким важным для указанной ситуации признания вопросам, как:

• техническая компетентность органов, производящих оценку;
• принятие тех результатов, которые получены в стране-экспортере, без дополнительных требований;
• степень уверенности в надежности результатов оценки.

Уверенность в надежности результатов оценки зависит от адекватности и неизменности технической компетенции органов. Очень важно, чтобы аккредитация испытательного органа проводилась на соответствие рекомендациям (руководствам) международных организаций по стандартизации (ISO/IEC17025:2005). Если такая аккредитация имела место - это считается основным показателем адекватной технической компетенции. Странам-участницам рекомендуется расширять круг партнеров по признанию результатов оценки соответствия. Соглашение рекомендует им по просьбе других стран-участниц проводить переговоры с целью подписания соглашения о взаимном признании результатов оценки соответствия. Такие соглашения могут касаться и только отдельных видов продукции для содействия развитию торговли ими. Соглашение рекомендует также странам-участницам без каких-либо дискриминирующих ограничений допускать к участию в оценке соответствия органы других стран-участниц, выполняющие адекватную работу.

В области информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия Соглашение обязывает каждую страну-участницу организовать справочную службу. Эта служба должна обеспечить связь между странами-участницами, отвечая за их запросы и предоставляя заинтересованным органам стран-участниц документы, которые касаются: технических регламентов или стандартов (принятых на любом уровне); любых процедур оценки соответствия, действующих или предлагаемых на их территории; членства или участия в международных (региональных) организациях по стандартизации или системах оценки соответствия, двусторонних и многосторонних соглашениях; места расположения справочных служб и печатных изданий, в которых публикуется уведомление, относящееся к предмету данного Соглашения.

Очевидно, что с целью дальнейшего совершенствования, усиления степени гармонизации с международными правилами и еще большего приближения государственных систем стандартизации и сертификации к требованиям ВТО странам СНГ необходимо стремиться к выполнению положений Соглашения о ТБТ, особенно при разработке новых правовых и нормативно-правовых документов в области технического регулирования - законов и технических регламентов. Анализируя разворачивание технического регулирования в странах СНГ в соответствие с международными требованиями, можно выделить несколько факторов, определяющих готовность стран постсоветского пространства к вступлению в ВТО и выполнению требований Соглашения о ТБТ.

Беларусь соблюдает Соглашения ВТО о технических торговых барьерах и санитарных и фитосанитарных мерах, которыми предусматриваются положения об отсутствии дискриминации для импортеров. Она постепенно модифицирует свою систему стандартов с тем, чтобы отвечать системе и практике международных стандартов. Так, два новых закона, принятых в 2004 г., - Закон о технических нормах и стандартах (Кодекс стандартов) и Закон об оценке соответствия - закладывают основу для введения современной двухуровневой системы стандартов, включающей обязательные технические нормы (технические регламенты) и добровольные стандарты, совместимые в различных странах. Однако движение к реализации этой системы идет медленно, отчасти из-за сложностей с финансированием разработки технических норм. На сегодняшний день белорусские производители и импортеры должны соблюдать более чем 18000 обязательных государственных стандартов. Существующая система основана на системе стандартов ГОСТ бывшего СССР.

Российская Федерация в 2002 г. приняла Федеральный Закон "О техническом регулировании". В последующие годы были приняты концепции перспективного развития системы стандартизации и системы сертификации. Они отражены в двух документах: "Концепция национальной системы стандартизации" и "Концепция совершенствования сертификации и перехода к механизму оценки и подтверждения соответствия продукции и услуг". В области нетарифного регулирования рынка зерна Российская Федерация делегировала разработку и внедрение нормативно-правовых документов Российскому зерновому союзу. Российский зерновой союз является разработчиком восьми специальных технических регламентов, в рабочие группы входят научно-исследовательские организации, независимые эксперты, представители бизнеса, представители органов федеральной исполнительной власти. Все проекты регламентов находятся в стадии согласования:

• "О требованиях к безопасности объектов технического регулирования, необходимых для обеспечения ветеринарно-санитарного и фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации" - в Министерстве сельского хозяйства РФ;
• "О требованиях к безопасности технических средств и процессов применения пестицидов" - в Министерстве сельского хозяйства РФ;
• "О требованиях к биологической безопасности и безвредности генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений" - в Министерстве сельского хозяйства РФ; в Министерстве социального развития и здравоохранения РФ; в Министерстве промышленности и энергетики РФ;
• "О требованиях к безопасности зерна, процессов его производства, хранения, перевозки, реализации, переработки и утилизации" - в Министерстве сельского хозяйства РФ, в Министерстве промышленности и энергетики РФ, в МЧС, в Ростехнадзоре и Минтрансе РФ;
• "О требованиях к биологической безопасности растений, ввозимых на территорию Российской Федерации" - в Министерстве сельского хозяйства РФ;
• "О требованиях к безопасности удобрений, процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации" - в Министерстве сельского хозяйства РФ;
• "О требованиях к безопасности технических средств и процессов применения удобрений" - в Министерстве сельского хозяйства РФ;
• "О требованиях к безопасности кормов и кормовых добавок" - в Министерстве сельского хозяйства РФ.

Все проекты регламентов, разрабатываемые РЗС, дважды прошли общественные слушания в Минпромэнерго РФ и завершили стадию публичного обсуждения. На сегодняшний день получено и обработано более 2000 замечаний и предложений от участников рынка, научно-исследовательских организаций и надзорных органов.

Разработаны сопроводительные документы для представления законопроектов в Правительство РФ - пояснительные записки, обоснования, финансово-экономические обоснования принятия законов.

На стадии согласования законопроектов в федеральных органах исполнительной власти Российский зерновой союз отстаивает позиции хозяйствующих субъектов в части снижения административных барьеров.

Российский зерновой союз обеспечивает после официального уведомления о разработке технических регламентов их общедоступность путем рассылки всем заинтересованным организациям, а также размещения в сети Интернет на сайте РЗС.

В целях продвижения среди участников рынка зерна Системы добровольной сертификации зерна, продуктов его переработки и комбикормов Российский зерновой союз разработал программу межлабораторных сличительных испытаний по определению показателей качества. Для внедрения в практику требований международных стандартов и европейского опыта оценки качества и безопасности сельскохозяйственной продукции РЗС установил связи с эстонским Агроцентром, аккредитующим в рамках требований ЕС испытательные лаборатории и органы по сертификации. Заключено соглашение о стажировке персонала с целью последующей аккредитации лабораторий в соответствии с международными требованиями.

Процесс присоединения Украины к системе ГАТТ/ ВТО начался 17 декабря 1993 года, когда в Секретариат ГАТТ было представлено официальное заявление правительства Украины о намерении присоединиться к Генеральному соглашению по тарифам и торговле. Следующим шагом Украины был выбор приоритетного направления реформирования системы технического регулирования: адаптация и сближение с европейской практикой в соответствии со ст. 51 и 56 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС и требованиями ГАТТ/ ВТО. В 2001 году приняты Законы Украины "О стандартизации", "О подтверждении соответствия", "Об аккредитации органов по оценке соответствия", и в рамках выполнения условий вступления Украины в ВТО в декабре 2005 года был принят Закон Украины "О стандартизации, технических регламентах и процедурах оценки соответствия".

Сегодня приоритеты разработки украинских законодательных и нормативно-правовых актов на основе положений директив ЕС и национальных стандартов в соответствии с международными и европейскими определены Распоряжением КМУ 151-р от 15.03.2006 г. "Об утверждении плана мероприятий по исполнению в 2006 г. Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС". Согласно программе разработки нормативной документации Министерство аграрной политики разрабатывает 17 технических регламентов в области санитарных, фитосанитарных правил, ветеринарии, животноводства и зерновых. Согласно Закону "Об аккредитации органов по оценке соответствия" в 2002 г. был создано Национальное агентство аккредитации, которое проводит широкомасштабную программу аккредитации испытательных лабораторий в соответствии с национальным стандартом ДСТУ/ISO/IEC 17025-2001. Однако вопросы международной аккредитации испытательным лабораториям приходится решать самостоятельно.

Резюмируя вышеизложенное, можно характеризовать политику стран СНГ в области государственного регулирования рынков как политику переходного периода от жестких административных мер к цивилизованным положениям Уругвайского раунда, в частности Соглашения о ТБТ. При этом уже сегодня руководителям корпораций, предприятий - участникам рынка зерновых - необходимо занять более активную позицию в части разработки, обсуждения технических регламентов, стандартов и обеспечения соответствия технической компетентности своих испытательных лабораторий международным требованиям аккредитации с целью обеспечения цивилизованного вхождения в ВТО и предотвращения очевидных рисков участия на рынке зерновых.

* Печатная версия доклада директора Международной школы технического законодательства и управления качеством Елены Рамазановой-Стёпкиной на втором международном Торговом саммите: зерновые и масличные (6-9 марта 2007 года, г. Анталья)